印度社区林业实践给我国集体林权制度改革带来哪些启示?

中国绿色时报2018年07月18日讯 作者：李慧 吴水荣
社区林业萌芽于20世纪70年代末，已成为发展中国家广泛重视并取得一定实践成效的林业发展模式。不同发展中国家的社区林业发展侧重不同。印度是在社会林业和参与式资源管理方面的开拓者与领军者，其社区林业以鼓励民众积极造林为主要特征。
进程 社会林业到社区林业的演进
社会林业概念最早由印度林学家J.韦斯特比提出。印度政府于1973年正式开始实施社会林业计划，其宗旨是鼓励依靠薪材和其他林产品满足自身所需的民众造林，以减轻用材林负担。此后，这种以农民为主体，以解决农民薪炭材、自用材和增加其收入为主要目的森林经营管理形式在许多发展中国家发展起来。1978年，第八届世界林业大会强调了林业为发展中国家乡村社会服务的宗旨，使得社会林业的概念普遍为国际社会所接受。此后，林业的焦点已从传统的生产性林业转移至乡村综合发展的林业活动上。在实践活动中，人们更为关注农村社区层面的参与和行动。社区林业的概念也就开始萌芽，并于1985年在第九届林业大会上被学者提高到理论高度。
印度国内由社会林业到社区林业的过渡则表明，社区农民参与决策和分享森林资源收益对促进该国造林项目的实施具有不可替代的作用。从1973年起施行的社会林业所采用的主要组织形式是：政府在村民或社区所有的土地上造林，政府控制着林业生产投入、技术及所有林业生产活动。在这种管理制度下，由于村民或社区土地分散，政府管理森林较为困难。村民因缺乏动力，很少或根本不参与森林经营活动，这制约了社会林业项目的发展；社区村民委员会无力管理森林，在树种选择上难以做到适地适树，往往会与当地自然环境与经营习惯相悖；社会林业项目政府投入较高，财政负担过大。这些因素促进了印度社会林业向社区林业的过渡。联邦政府于1988年开始推行的联合森林管理制度，标志着印度社区林业的开端，其主要特点是社区居民参与政府所有的林地经营管理与决策，并分享森林资源产生的收益。
实践 联合管理促进农户大造林
印度社区林业主要采取联合森林管理机制，其目的是在实现退化森林恢复和实现环境目标的同时，提供当地人民生活所需的薪柴、森林饲料、非木质林产品和木材。政府林业部门与当地村社签订协议，让当地村民参与国有林的经营管理活动，并分享森林收益。联合管理模式的主要目标是，优化经营回报、减少冲突及将林业的发展与整个土地资源的发展联系起来，并致力于培养林业草根阶层的技术和管理能力。
联合森林管理于1988年在西本戛尔邦开始实践，此后在印度全国范围内广为推行。在实践过程中，印度联邦或地方政府制定了一系列政策来完善森林联合管理模式。1990年，印度通过了《国家联合森林管理方案》，赋予林业社区在公有林管理方面拥有的权力及责任。同年6月，联邦政府颁布了关于各邦和中央直辖区在当地社区通过联合森林管理恢复和保护退化森林的详细准则。1998年，印度政府发布《联合森林管理项目成立的通知》，目的是调控联合管理项目产生的影响；2000年又发布了《联合森林管理项目网络的通知》，并以此作为国家层面上不同联合森林管理机构进行商议的正式机制，联合森林管理机构负责相关信息的交流与传播；2002年出台的《加强联合森林管理指导意见》为联合森林管理委员会提供了依据，该意见内容涉及促进妇女参与管理、解决争端和非木质林产品管理的能力建设等，还促成林业部门和联合森林管理委员会就短期和长期权责形成了谅解备忘录。
上述政策促使印度联合森林管理模式得到长足发展，联合森林管理模式项目数量快速增加。1990年，印度联合森林管理模式项目有6.29万个，到2008年增加到11.3万个，直接参与项目的农户大约有830万户。项目涉及林地面积从1990年的1425.5万公顷增加到2006年的2201.8万公顷，占全国林地面积的28.6%，在印度林业发展中占有举足轻重的地位。
联合森林管理模式的快速发展也随之带来了一些问题。第一，印度社区林业发展初期未能很好地兼顾造林扶贫与天然林保护，有70%-80%的林业投资被用于发展社区，这导致天然林的保护和利用被忽视，造成生物多样性丧失和非木材林产品损失。第二，印度林业社会化服务体系尚不健全。科技人员匮乏，技术推广不足，未能真正帮助广大社区农户提升森林经营水平。第三，联合森林管理机制的推行仅基于行政决策，缺少法律依据，存在林地产权不清、利益分配不明确等问题。
保障 用法律和行政手段维护社区森林收益
大多数学者认为，权属问题是社区林业发展极其重要而敏感的问题，明确的权属关系是社区林业健康发展的基本前提。尽管印度社区林业还存在产权不清的问题，但印度政府在以法律途径保障社区居民森林收益权方面做了大量尝试。
2006年，印度颁布了林权法。该法承认了在过去被政府忽视的、以部落居民为主的大量传统的森林所有者对联邦保留林的权利，并设置了将林地转交给权力所有者的程序。该林权法对于数百万的部落居民和其他森林居民来说非常重要，因为该法使曾被剥夺的林权得以归还，包括个人对林地中耕地的权利以及社区对共有权属资源的权利。基于该法，截至2013年6月30日，印度共收到了325.6万份森林权利申明，并已经对130.8万份申明发放了土地所有权，另有1.57万份申明的土地所有权正在准备发放之中，涉及林地190万公顷。
实施联合森林管理，是印度鼓励农户开展大规模造林以满足本国木材需求的一个重要手段。
20世纪70年代，印度林地退化严重，石油价格快速上涨，印度政府希望大力发展薪炭林来弥补石油价格带来的冲击。印度森林的过量采伐问题一直非常严重，每年薪材和用材的消耗是允许产材量的5倍。为满足木材需求，印度每年必须种植5亿株苗木。为此，印度制定了大规模造林目标，还制定了鼓励小农户多种树的奖励项目，同时鼓励农户开展荒山造林。许多邦政府以各种社会福利计划的名义，把大量的国有荒地长期租给农民或合作组织用于植树造林。印度的古吉拉特邦、中央邦、奥里萨邦、卡纳塔克邦、拉贾斯坦邦及北方邦，都建立了林木培育者合作社联盟（NTGCG），其主要任务就是组织农民开展造林。近年来，印度虽然加快了造林步伐，并鼓励农户造林，但由于缺少足够的财政经费支持，全国人工造林速度仍然非常缓慢。此外，由于国内木材价格下降或停滞，政策也削弱了对民众造林的激励。因此，未能在预定期限内实现1988年林业政策所提出的到2012年森林覆盖率达33%的目标。根据2011年印度森林第十二次清查数据（以2008年-2009年的卫星图像为基础），其森林覆盖率为23.81%。
启示 印度社区林业经验可供参考
印度社区林业的发展历程及其政策改革与挑战，为我国集体林权制度改革与配套改革相关政策的完善和优化提供了有益的启示。
加大财政投入力度，提高财政扶持效率。要通过建立对集体林投入的稳定增长机制，提高林业整体的比较收益，使更多农户真正参与林业经营活动。
强化林业社会化服务体系，各级林业部门要全面提升自身的服务能力，建立健全涵盖科技、市场、法律、金融和网络等方面的社会服务体系，尤其需要加大对基层林业社会服务部门的扶持力度，加强基础设施建设，创新服务模式，提升服务人员业务能力，完善服务手段，健全服务网点和规范服务制度。应通过多渠道筹措建设资金，逐步将社会资本引入林业社会化服务体系(PPP模式)，增加服务供给来源，让市场在资源配置中发挥决定性的作用，增强林业社会化服务体系的活力。
培育新型林业经营主体，实现多元经营主体共同发展。各级林业部门需要根据当地实际情况，引入林业部门和当地社区之间的合作，找准林农和政府部门之间的利益对接口，做好新型林业经营主体培育工作，积极探索林业专业大户、农民林业专业合作社、家庭林场、林业龙头企业和林业服务组织发展新思路，建立健全相关制度。
李慧 吴水荣 中国绿色时报 2018-07-18

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