自然保护区如何立法升级？

全球约33％的动物种类面临灭绝危险
　　在日本名古屋举行的《生物多样性公约》第十次缔约方会议上，世界自然保护联盟公布了“2010年濒危动物名单”，名单显示，面临危机的动物种类比2009年增加了1000多种，33％的动物种类面临灭绝危险。
　　世界自然保护联盟专家、哈佛大学教授爱德华·威尔逊指出，有灭绝危险的动物物种年年都在增加，而名单不过是“冰山的一角”。
　　在调查的55926种动物中，有18351种有灭绝危险，相当于总数的33％，比去年增加了1060种，灭绝危险度较高的包括玳瑁等3565种动物。
　　此外，根据收集的全球动物物种数据，专家发现两栖类面临最紧迫的危机，至少41％的物种濒临灭绝。从地区来看，东南亚的动物物种损失最为严重，大规模种植油棕、采伐森林、开垦土地等是导致这一情况的主因。
　　另一方面，今年的濒危动物名单还首次显示了保护自然取得的效果。名单列举了中国朱鹮、美国加利福尼亚秃鹰、蒙古野马等64个濒危物种灭绝危险度降低的例子。国际自然保护联盟指出，这说明通过适当投资和努力，能够阻止物种灭绝。如果不采取保护措施，生物多样性遭受的损害会更大。
　　■ 将新闻进行到底
　　目前，我国共有各级各类自然保护区2500多个，超过国土面积的15%，其中，国家级自然保护区共300多个。但近5年来，有39个国家级自然保护区申请调整保护的核心区范围，缓冲区和实验区被调整，甚至被违法侵占、开发的情况也时有发生。
　　设立自然保护区是对生物多样性保护最有力、有效的方法，但目前，我国自然保护区存在多头管理、保护措施针对性不强、补偿机制不健全等问题，《自然保护区条例》从1994年12月1日开始施行的，时过15年，其修改的呼声也日益高涨。《自然保护区条例》该如何修改？自然保护区本身该如何更好地实现物种保护和经济利益的双赢？
　　—— 第一现场 ——
　　我国是世界上生物多样性最丰富的12个国家之一，云南和四川是我国生物多样性最丰富的省份，在这两省中有数量众多的国家级和省级自然保护区。
　　目前，云南省丽江市拉市海自然保护区、四川蜂桶寨国家级自然保护区在环境保护部对外合作中心主导实施的“长江流域自然保护与洪水控制”项目指导下，对更好实现自然保护区的生物多样性和生态环境保护，及当地居民生活改善等进行了有益探索，并获得了较好的成效。近日，记者对这两个自然保护区进行了实地采访。
　　拉市海高原湿地：候鸟的天堂
　　拉市海高原湿地省级自然保护区是云南省第一个以湿地命名的自然保护区，主要保护以湿地鸟类以及赖以生存的湿地系统。站在拉市海湿地边，蓝宝石般的拉市海雪山倒影投影在水里，映衬着蓝天白云，波光粼粼，给人一种宁静安闲的感觉。
　　拉市海中有茨菇、菱角、芦苇等47种水生植物，其中海菜花是国家二级濒危保护植物；拉市海还是鸟的天堂，由于保护得当，前来过冬的候鸟已从2.5万只发展到10多万只。在明媚的高原阳光下，众鸟腾空而起，从湖面急掠而过的美景极为壮观。这些鸟中，有国家一级保护珍稀濒危鸟类，如黑鹳、白头鹤、中华秋沙鸭和黑颈鹤等，有科学研究价值的鸟类达120多种。
　　位于拉市海边的美泉村村民介绍说，以前，美泉村村民靠种地为生，前来过冬的候鸟经常吃掉农田庄稼而引发了多起人鸟冲突。据统计，仅一个冬季，候鸟就给拉市海乡的农户造成144万元损失。由于保护区经费有限，村民的损失得不到补偿。于是有些村民驱赶，甚至捕杀鸟类。
　　—— 案例启示 ——
　　发展生态旅游，解决人鸟冲突
　　2006年，“长江流域自然保护与洪水控制”项目正式启动，在项目指导下，拉市乡美泉村大力发展生态旅游，实现了社区发展和生态保护和谐统一。丽江市环保局局长李丽川告诉记者，目前，在美泉村，一个村民家庭，一个人带三匹马从事生态旅游，月收入可达2000元，足以养活一个家庭，而村民的农作物损失也可从生态旅游的收入中得到弥补。
　　而记者在美泉村看到，骑马到拉市海湿地观鸟已经成为重要的旅游路线，并与徒步、划船等结合在一起，游玩项目丰富多彩。
　　李丽川说，当地群众已意识到保护鸟类和自身利益间的关系，在遇到游客伤害鸟类时，能主动制止并向执法部门举报。目前，来拉市海的鸟类种类和数量出现逐年递增的情况，出现生态保护——环境改善——旅客增加——社区受益——加强生态保护的良性循环局面。
　　突破部门限制，打政策“组合拳”
　　四川蜂桶寨国家级自然保护区，主要保护对象为大熊猫、金丝猴等珍稀濒危动物及山地混合森林生态系统。在“长江流域自然保护与洪水控制”项目指导下，环保部对外合作中心、四川省林业科学研究院等对该保护区进行了功能评估、提供对策等。
　　四川宝兴县环保局局长程兴渝说，保护区的保护不能仅依靠保护区管理所的力量，还要结合国家退牧还草政策、水资源费、排污费等收缴分成、野生动物保护、关停整顿工矿企业等政策，如适度调整现有分成办法，提高留给地方的比例，扩大地方的使用权限，以此作资源开发和生态保护的利益补偿方式等。
　　建立保护区居民补偿机制
　　长江流域自然保护与洪水控制项目中央项目办项目经理阿彦强调说，与其他国家的自然保护区不同，我国自然保护区在设置之前，已有人生活在其中，人的经济活动与动物活动构成了一些矛盾。除拉市海自然保护区外，蜂桶寨国家级自然保护区也存在类似问题，如动物增加后，就会到农田里吃农作物，因此，人与动物的冲突成为自然保护区的普遍矛盾，如何构建社区共同参与的可持续发展模式也成为保护区和项目探讨的重点。
　　目前，在拉市海自然保护区，已形成了保护区管理机构与周边乡镇和社区（村）民众合作共管、湿地保护与社区民众经济收益共赢的环境友好型发展之路，其他保护区也可以结合本自然保护区的实际情况，进行类似的探索。
　　—— 专家建议 ——
　　亟待制定生态保护基本法
　　中南财经政法大学法学院副院长、教授高利红表示，从1994年《自然保护区管理条例》颁布实施，已有相当长的一段时间，在关于物种保护方面存在一个大问题，就是利益冲突的协调长期以来没有解决好。也就是说，保护区周边居民乃至保护区一些核心区居民，他们生存需要和保护本身的冲突，即保护区设置后，如何进行相关旅游开发，旅游开发所带来的收益如何能为保护服务，上述问题长期以来未得到很好解决。
　　高利红说，在我国生态保护方面需一个基本法。1989年颁布的《环境保护法》被认为是我国环保领域的基本法。但这部法的重点在于污染防治，关于生态保护方面的条款是比较缺乏的。目前，关于生态保护，我国并没有一部统领性的法律来协调各种自然资源的保护以及自然保护区的区域性保护。
　　因此，我国的自然保护法的立法路径应该从《自然保护区法》上升到《自然保护法》最后到《生态保护法》。
　　基本法要涵盖所有自然资源保护
　　中国科学院动物所研究员解焱则认为，自然保护绝对不能只是保护部门的责任，所有行业都要发挥他们的积极性，法律就是要提供这样的机会。这部法律的名称可叫《自然保护地法》、《自然保护法》或《生态保护法》，但这个法律不排斥《自然保护区条例》、《风景名胜条例》或者是企业自然保护地管理条例等。不过，所有这些条例都必须在这基本法的下面。
　　这个基本法还要涵盖我国所有自然资源的保护，然后进行分类和功能分区。根据不同类别制定不同管理目标，国家给予的支持力度和管理原则也不一样。总之，是从自然环境中获得资源和收入，能支持这个地区的生态保护。有了基本法，无论是自然保护区，还是风景名胜区、国家公园等，就可按照基本法的要求去管理了。
　　打破现有切割生态环境的做法
　　高利红说，目前，我国自然保护区呈条块状、破碎化，从主管部门来说，自然保护区有环保部、林业局等部门分别设立和主管；从地域来说，一个自然保护区外是另外一个国家自然保护区，其设置跟行政区域密切相关，并不是符合生物多样性和动物迁徙特征。因为动物不管是陕西还是甘肃，“它要跑就跑了”，人为的管理需要切割了自然生态保护区域，这种不衔导致了保护效果的下降。
　　高利红说，在有关生态保护立法方面必须要认真思考，如何打破已有的以行政管理区域去切割生态环境的做法，尊重生态保护的基本规律，管理上要跟生态规律尽可能的吻合而不是变个新的名称而已。
　　■ 数字链接
　　在过去50年，人类活动导致生物多样性以史无前例的速度丧失，物种正以比自然灭绝快1000倍的速度消失。
　　2004年出版的《中国物种红色名录》显示，我国无脊椎动物受威胁（极危、濒危和易危）比例为34.74%，接近受威胁比例为12.44%；脊椎动物受威胁比例为35.92%，接近受威胁比例为8.47%；裸子植物分别为69.91%和21.23%；被子植物分别为86.63%和7.22%。
李禾 科技日报 2010-11-25

关键词 科技  法律  生态  生物多样性  自然保护区  野生动物  鸟类保护  图片