贾治邦：全面推进集体林权制度改革

　　新浪财经讯 2008年9月28日，由北京大学、国家林业局联合主办的“集体林权制度改革论坛”在北京大学光华管理学院举行。全国政协常委、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁教授，国家林业局局长贾治邦先生等嘉宾出席了本次论坛。以下为中国国家林业局局长贾治邦发表主题演讲的内容。
　　贾治邦：尊敬的厉教授、尊敬的张校长，各位领导、各位同志，新闻界的朋友们，今天我非常高兴，我也非常感谢北京大学给我们提供这么好的条件，让我们在这里研究和讨论全国的集体林权改革。
　　刚才我听了厉教授和张校长及其他几位同志的精彩演讲，对全国集体林权改革提了政策上的建议和理论上的问题，我觉得对我们都是非常有益的，而且对我本人的教育和启迪非常大。我借此机会来作发言，我发言的题目是“认真学习实践科学发展观，全面推进集体林权制度改革”。我讲三点意见：
　　一、全面推进集体林权制度改革，是贯彻落实科学发展观的生动实践
　　今年6月8日，中央颁发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着一场涉及25亿亩林地、惠及5亿多农民的农村社会变革，将在中华大地上全面展开。从本质上看，集体林权制度改革是科学发展的具体体现，是贯彻落实科学发展观的生动实践。
　　(一)全面推进集体林权制度改革，是消除林业发展体制机制性障碍的根本手段，体现了加快发展的主题。我国改革开放走过了30年，伴随着这一辉煌的历史进程，我国林业得到了长足发展。但是，从总体上看，林业改革发展还相对滞后，林地的潜力、林木的潜力、林农的潜能都没有得到有效释放，人们日益增长的对林业的多样化需求也没有得到有效满足，加快发展仍然是当代林业最紧迫的任务。实行集体林权制度改革，把林地承包经营权和林木所有权交给农民，实现生产资料与劳动力的有效结合，消除了林业发展的制度性障碍。同时，通过完善政策，放活经营，让利还利于民，消除了林业发展的机制性障碍。极大地调动了亿万农民的积极性，造林难、育林难、护林难、防火难等问题得到破解，有效地吸引了各种生产要素向林业流动，促进林业又好又快发展，是农村生产力的又一次大解放。
　　(二)全面推进集体林权制度改革，是发展广大农民群众根本利益的战略举措，体现了以人为本的理念。我国集体山林与亿万农民的切身利益紧密相连，是群众发家致富的依靠，是老百姓安居乐业的希望。长期以来，由于农民不是真正意义上的经营主体，形成了集体林“大资源、小产业、低效益”的尴尬局面，对农民增收的贡献率较小，与其蕴含的巨大经济潜力极不相称。通过集体林权制度改革，广大农民获得了一份长期可靠的生产资料，能够直接享受到国家支林政策带来的实惠。同时，改革极大地解放了林地生产力，促进林木种植、林下经济、木本粮油、竹藤花卉、森林旅游、生物质能源以及林产品加工等林业产业的发展，必将为农民增收致富奔小康开辟新的广阔空间。2007年，江西全省农民人均来自林业的现金收入达到492.3元，是改革前2004年的两倍。
　　(三)全面推进集体林权制度改革，是保护和改善生态的强大动力，体现了全面协调可持续发展的基本要求。加强生态建设，不仅要靠国家的重视和投入，更要靠人民群众的积极性和能动性。长期以来，由于没有充分利用物质利益这个手段，来调动广大农民造林育林护林的积极性，使得集体林的生态、经济和社会效益没有得到应有发挥。集体林权制度改革后，广大农民多栽树、栽好树的劲头显著增强，植绿、爱绿的意识明显提高，这必将促进森林资源数量的增加和质量的提高，有利于优化森林生态系统的结构，改变集体林生态功能不强的局面。近4年来，福建省年造林连续超过200万亩，比改革前翻了一番;全省森林覆盖率比改革前增长了2.44个百分点，达到62.96%，生态状况得到进一步改善。
　　(四)全面推进集体林权制度改革，是促进山区和城乡协调发展的重要途径，体现了统筹兼顾的根本方法。我国是一个多山的国家，山区占国土面积的69%，人口占全国总数的56%，是农村经济社会发展最薄弱的环节，是实现全面建设小康社会的重点和难点。山区的出路在哪里？出路就在发挥森林的优势，挖掘林地的潜力。通过集体林权制度改革，明晰林业产权，重塑经营主体，有利于农民放手发展林业产业，变资源优势(1843.705,-93.74,-4.84%,吧)为经济优势，变蕴含潜力为现实生产力，缩小山区与农区、山区与城镇的差距，促进山区和城乡协调发展。另外，各地在推进改革中，统筹兼顾家庭承包与其他方式承包，调动各方面参与林业建设的积极性；统筹兼顾资源增长与农民增收，把生态受保护、农民得实惠有机地统一起来；统筹兼顾农民自主经营与公共政策支持，把明晰产权与完善政策很好地结合起来。这些，都是改革先行省取得成功的关键，在全面推进集体林权制度改革中应当坚持和发扬。
　　二、我们站在科学发展观的高度上深刻的理解中央出台的十号文件，我觉得文件主题鲜明，目标明确，内涵丰富，博大精深，是我们指导全国集体林权改革在全国推开的纲领性文件。
　　我们要把握的内容很多，我觉得重点是：一是要把握明晰产权，确定林农是林地的主体。二是牢牢把握完善政策的关键，林权制度要改革，承包到户有很多政策需要完善和配套措施。三是必须运用统筹兼顾的方法，处理好林权改革的各种关系。因为改革就要处理好各个关系，这样才能确保林权改革平稳、顺利地进行。
　　(一)紧紧抓住“明晰产权”这个核心，赋予农民更多发展权力，直接享受发展利益。明晰产权，是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是《意见》的核心内容，是这次集体林权制度改革与以往历次改革的根本不同和突破所在。
　　明晰产权，必须维护林地承包经营权的“两性”。一是维护林地承包经营权的物权性。《物权法》明确规定，林地承包经营权为用益物权，包括三层含义，即：是派生的物权，是受限的物权，是独立的物权。作为用益物权，林地承包经营权只能由本集体经济组织的农户享有，不能赋予其它任何组织和个人。在明晰产权中，要严格做到一点，确保林地承包经营权的物权性。二是维护林地承包经营权的长期性。《意见》明确规定：“林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这符合林业生产周期长的特点，传达了党的农村政策长期不变的信号，让农民吃下了长效“定心丸”。
　　明晰产权，必须做到“三个坚持”。一是坚持以分为主。《意见》明确规定，除村集体组织保留的少量集体林地以外，凡适宜家庭承包经营的林地，都要把承包经营权落实到本集体经济组织的农户。对不宜实行家庭承包经营的林地，经本集体经济组织成员同意，也要通过均股、均利等方式明晰产权。二是坚持“四权”同落实。《意见》对明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权都提出了明确的要求，目的是要把这“四权”作为一个有机整体，统筹考虑，落实到位，确保农民获得的林地承包经营权是完整的用益物权。三是坚持颁发“铁证”。按照《意见》的要求，依法进行实地勘界、实地登记，核发全国统一式样的林权证，确保登记的内容齐全规范、数据准确无误，做到“铁证如山”，经得起历史的检验。
　　(二)牢牢把握“完善政策”这个关键，让农民增强发展能力，扩大发展成果。明晰产权只是迈出了集体林权制度改革的第一步，要真正实现放活经营权、落实处置权、保障收益权，必须坚定不移地进行完善政策的深化改革。对此，《意见》提出了一系列要求，主要包括五个方面。
　　一是完善林木采伐管理机制。主要的政策规定有：实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序和手续，向农民提供便捷高效的服务；编制森林经营方案，以此作为林木采伐管理的依据。
　　二是规范林地林木流转。主要的政策规定有：加快林地林木流转的制度建设，规范流转行为，保障公平交易；建立起森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方的合法权益。
　　三是建立支持林业发展的公共财政制度。主要的政策规定有：建立和完善森林生态效益补偿基金制度；建立造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度，出台相关财政扶持政策；改革育林基金管理办法，各级政府将林业行政事业经费纳入财政预算；林业基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，林区基础设施建设纳入相关行业的发展规划；对改革后财政困难的县、乡，中央和省级财政加大转移支付力度。
　　四是推进林业投融资改革。主要的政策规定有：加快开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道；推进林权抵押贷款，林业小额贴息贷款，加大林业信贷投放；建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力。
　　五是健全林业社会化服务体系。主要的政策规定有：扶持林业专业合作组织、行业协会、中介服务机构的健康发展，培育辐射面广、带动力强的龙头企业，解决农民一家一户办不了、办不好、不好办的事。
　　(三)正确应用“统筹兼顾”这个方法，处理好集体林权制度改革的几个重要关系。
　　一要处理好“统”与“分”的关系。“统”与“分”是农村基本经营制度的两个方面。推进集体林权制度改革，首先要打牢“分”的基础，按照农民的意愿，依法将林地承包经营权落实到位，将财产权利明确到户。在此前提下，因势利导做好“统”的文章，解决好一家一户分散经营效率低、风险大、竞争力不强的问题。“统”，不是否定和替代“分”，也不是搞产权不明的“归大堆”，更不是搞行政命令的“拉郎配”。当前，要积极引导农民自愿以亲情、友情、资金、技术为纽带，走联合经营的路子。
　　二要处理好生态受保护与农民得实惠的关系。集体林权制度改革成果，最终要体现在资源增长、农民增收两个方面。一方面，紧紧围绕农民增收，完善政策，放活经营，该给的利益要给足，该减的负担要减够，该搞的服务要搞好，真正让农民多得实惠，使这项改革成为一项富民工程。另一方面，要把生态是否得到保护和改善作为改革的一项基本准则，将加强森林资源管理放在突出位置，决不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是推进改革必须坚守的一条底线。
　　三要处理好农民利益与集体利益的关系。集体林权制度改革是利益关系的重大调整。要采取均山形式，尽量将林地使用权和林木所有权落实到户，保证农民在生产资料占有上得“大头”；对不宜实行家庭承包经营的，也要通过均股、均利的形式，保证收益分配中农民也得“大头”。同时，要兼顾集体利益，采取收取林地使用费、林木分成、保留少量集体林地等方式，使集体经济组织有持续稳定的收入来源。至于怎么收、收多少，怎么留、留多少，怎么用、用多少，都要由村民代表大会决定。
　　四要处理好放活经营和加强管理的关系。推进集体林权制度改革，既要坚持放活经营，又要坚持加强管理。放活经营，就是要按照市场机制的要求，完善林业现有的政策措施，充分发挥市场配置资源的基础性作用，充分释放农民和林地的潜能，最大限度地创造经济效益。同时，要看到林业是一项重要的公益事业，是一项特殊的基础产业，决不能一放了之，必须通过加强管理、改进管理、创新管理，引导林业经营主体走可持续发展的路子。必须通过依法治林、依法护林、依法兴林，来弥补市场的缺陷，确保森林资源安全，真正做到“活而不乱、管而不死”。
　　五要处理好改革与稳定的关系。集体林权制度改革非常复杂，稍有不慎，就有可能导致严重后果，影响社会稳定。要汲取林业“三定”时一些地方放松管理而出现乱砍滥伐的教训，把加强森林资源管理贯穿在改革的全过程，防止森林遭到破坏，维护生态安全。要高度重视信访工作，从群众来信来访中准确把握苗头，及时解开群众的疑惑，依法解决群众的诉求，把影响稳定的因素消除在萌芽状态。要加强调查研究，及时发现问题，及时解决问题，以稳定和谐的社会环境，凝聚人心，集聚力量，推进改革。
　　三、按照学习实践科学发展观的要求，扎实做好集体林权制度改革工作
　　近一段时间来，各地各部门认真学习贯彻中央的决策部署，积极推进集体林权制度改革，取得了良好成效。目前，福建、江西、辽宁、浙江等4省基本完成了明晰产权的改革任务，正在推进深化改革工作。云南、河北等8省区市完成了改革试点工作，正在全面进行明晰产权的主体改革。其他省区市都在认真总结和深化改革试点工作。党中央、国务院将召开中央林业工作会议，对集体林权制度改革进行专门部署，必将进一步推动这项改革又好又快地向前发展。
　　根据各地贯彻落实中央《意见》的情况，下一步全面推进集体林权制度改革，应当在以下几个方面狠下功夫，取得切实成效。
　　(一)继续加强宣传，统一思想认识，为全面推进改革营造氛围。目前，一些地方对改革还存在思想顾虑和畏难情绪；少数地方简单地认为改革就是分山分林；个别地方错误地把改革变成山林的拍卖和流转。要继续加大宣传力度，广泛宣传党的兴林富民方针政策，使社会都了解改革的重大意义和目标任务，进一步营造有利于改革的社会氛围。深入宣传中央《意见》精神，消除各种顾虑，克服畏难情绪，把思想和行动统一到中央的决策上来。重点宣传改革取得的新成果、新经验、新典型，及时提供成功的改革模式和方法，引导各地改革沿着正确的道路前进，确保高质量地完成好改革任务。
　　(二)继续加强培训，提高干部工作水平，为全面推进改革做好准备。林地改革相比耕地改革，情况更复杂，任务更艰巨，要求更细致，需要有一支政治素质高、业务能力强的干部队伍作保证。要结合即将在全党开展的学习实践科学发展观活动，紧紧围绕贯彻落实中央《意见》，本着因地制宜、注重实效、提高能力的原则，开展大规模培训活动。通过培训使地方各级领导干部熟悉有关方针政策，明确目标任务，把握政策界限，提高组织领导林改工作的能力。通过培训使从事林改工作的业务骨干和农村党员干部掌握工作程序、质量要求和方式方法，提高组织实施、指导服务林改的能力。
　　(三)改革林木采伐管理制度，既方便农民根据市场需求采伐林木，也有利于保护和发展森林资源。总的想法是：按照林业分类经营的要求，实施不同的采伐管理模式。对于公益林，严格执行现行森林采伐限额管理制度，以有效地保护公益林，充分发挥公益林的生态功能。对于商品林采伐，要按照三个步骤逐步推进改革：第一步，简化采伐审批程序和手续，实行采伐审批公示制度，向农民提供便捷高效的服务。第二步，以森林经营主体为单位，组织编制森林经营方案，实现林木采伐按经营方案进行，实行采伐备案制。第三步，通过认真试点，不断总结经验，在时机成熟时，实行农户自主采伐林木。
　　(四)规范林地林木流转，既方便经营者兑现森林资源资产，也有利于防止农民失山失地。建立健全林地林木流转制度，是盘活森林资源资产，实现市场配置资源的有效途径。加强对林地林木流转的研究，探索限期限量流转的办法，防止农民失山失地；探索限定受让方资格的办法，抑制过度炒买炒卖森林资源的行为。加快森林资源流转平台建设，构建集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的产权交易市场，实现公平、透明交易。完善森林资源资产评估机构，抓紧拟订森林资源资产评估机构的准入条件，尽快启动森林资源资产评估师的认定工作，制定和出台相关办法。
　　(五)构建兴林富民的林业政策体系，切实巩固和发展林改成果。我国原有的林业政策，对于保护森林资源的作用十分明显，但在促进林业发展和农民增收方面略显不足。中央《意见》提出了一系列兴林富民的好政策，关键是要狠抓落实。下一步，要重点抓好四项支林惠民政策的落实。一是按照“政府投入为主，受益者合理承担”的原则，逐步完善森林生态效益补偿基金制度，尽快扩大补偿范围、提高补偿标准。二是借鉴农业直补政策，逐步建立起适应林业发展需要的补贴制度，尽快落实造林、抚育、保护、管理投入的补贴。三是落实好林权抵押贷款政策，加大林业贷款财政贴息，解决林业生产资金不足的问题。四是落实好森林保险政策，加快建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，消除农民经营林业的后顾之忧。
　　(六)加强分类指导，提出符合西北地区的改革模式和方法。我国西北地区生态区位十分重要，并且自然条件严酷，森林植被稀少，林木生长缓慢，林业经济效益低，加上区域经济社会发展水平较低，使得西北地区集体林权制度改革有其特殊性，是下一步推进改革的重点和难点。要通过深入的调查研究，充分了解西北地区的社情和林情，充分听取基层干部群众的意见，掌握他们的改革意愿和政策诉求，并借鉴其他省区改革的经验和做法，研究提出符合西北地区实际的改革模式和方法。在此基础上，进行广泛研讨，形成共识，进一步完善改革的模式和方法，为顺利推进西北地区的林改工作提供有力指导。
　　(七)切实转变林业部门职能，搞好对农民的各项服务。为适应改革后的新形势和新需要，林业部门转变职能概括起来讲，就是要“搞好四项服务、做好两个引导和扶持”。一要搞好政策服务，使农民经营林业有政策的支持和保障，让农民掌握和用好党的兴林富民政策；二要搞好科技服务，使农民及时应用最新科技成果，提高林地的生产力；三要搞好市场服务，使农民生产的木材及林产品能卖出去，能卖一个好价钱；四要搞好林业“三防”服务，即防盗、防火、防病虫害，降低农民经营林业的风险；五要引导和扶持农民林业合作组织建设，解决一家一户小生产与大市场的对接问题；六要引导和扶持林业中介组织建设，使农民能够得到便捷的服务。
　　最后，我再一次感谢厉教授和张校长及北大的支持。同时我相信，集体林权制度改革将产生深远的历史意义，对林农脱贫致富，特别是山区的林农脱贫致富有非常重大的意义。所以，我们要在中央的领导下，进一步调查研究，进一步和一些大专院校、理论界、新闻界的朋友多交流、多研讨，来引导这场大变革，使它收到预期的效果。谢谢。
　　图片说明:2008年9月28日，由北京大学、国家林业局联合主办的“集体林权制度改革论坛”在北京大学光华管理学院举行。上图为中国国家林业局局长贾治邦。（来源：新浪财经 陈鑫摄）
新浪财经 2008年09月28日

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