建设管理混乱 中国最大瀑布黄果树瀑布面临断流

编者按：国家级的名胜景区之一，黄果树瀑布正面临着断流，令人扼腕痛惜。是我们不知道景区资源枯竭的原因？是观念问题？是机制问题？是利益问题？黄果树瀑布，何时才能恢复她灿烂的容颜，为人类旅游业做出更大的贡献？
　　本网记者孟海实地采访发来报道《谁为黄果树瀑布的断流负责？》，文章一针见血地指出：今天的黄果树瀑布已远离了教科书中描写的辉煌，取而代之的是“一股细流，几行清泪”的凄清景象。黄果树瀑布面临断流的最重要的原因是由于管理体制上的长期不协调，使得风景区在建设和管理上的混乱日益突出。
　　壮美的黄果树瀑布在上个世纪50年代就上了全国小学统一语文教材，在信息传播还不发达的年代，这种早早确立的“江湖地位”让很多游客不远千里都要赶来一睹“芳容”。可以毫不夸张地说，贵州经济的亮点在旅游，而旅游的龙头非黄果树莫属了。
　　但是，不知从何时起，黄果树开始背上了悲情的色调。
　　断 流 之 危
　　黄果树大瀑布高74米，宽81米，是中国第一大瀑布，也是世界上最为壮观的瀑布之一，到过黄果树瀑布的人，没有不被它的气势所震慑的。只是，如此壮丽的景观在最近几年中出现的周期越来越短了。
　　在2001年“五一”黄金周期间，赫赫有名的黄果树大瀑布，却让日均12000人以上远道而来的游客大为失望。常年被飞瀑急流冲刷得光秃秃的断崖上，正上演着一幅被游客形容为“一股细流，几行清泪”的凄清景象，全然没了推介手册中“远隔五里，即闻瀑声”的豪放，更看不到所谓的“飞流直下三千尺，疑是银河落九天”的浪漫与壮美了。
　　据有关部门介绍，在此期间，黄果树瀑布上游的河水平均每秒流量仅1立方米，而流量至少要达到每秒4立方米，瀑布的水帘才能覆盖1/3的瀑面形成最一般的景观。
　　作为贵州省的第一个国家级风景区，黄果树整个景区以大瀑布为中心，方圆450平方公里，皆为构造奇特的喀斯特地貌。上个世纪70年代以前的黄果树大瀑布，哪怕是在冬季枯水期，水流量也相当可观；即使是在10年前，春夏之交的5月，白水如练飞珠溅玉，不大不小的水量使大瀑布显得清丽而秀美。而现在，每年的枯水期长达半年，尽管上游建了水库，夜蓄日放，但仍然不能从根本上解决问题。
　　有一个镜头已经永远烙在了贵州人民的心中：1992年，在经过历时一年的“精心”准备后，黄果树瀑布第一次向联合国教科文组织申报“世界自然遗产”称号。该组织受理了申请，经过一番认认真真的考察之后，联合国官员毫不客气地指出，景区植被覆盖率低、环境差、人工痕迹和商业化气息过重，希望黄果树景区加快绿化和保护生态的步伐……。联合国官员走了，但是，与此同时，同期申请并接受考察的张家界和九寨沟却一次过关，“世界自然遗产”的美冠使得当地旅游经济大幅攀升，这让更多的贵州人多少有后悔当初的意味在其中。
　　断 流 之 因
　　事实上，“申遗”落败后，联合国官员对黄果树瀑布断流原因的评价是极其中肯和切中要害的：景区上游植被的大面积破坏，喀斯特地表日愈严重的石漠化，使得降雨量逐年减少，脆弱的生态环境日渐恶化。
　　但是，最重要的原因是由于管理体制上的长期不协调，使得风景区在建设和管理上的混乱日益突出。
　　在现行规划的165平方公里景区范围内，众多的喀斯特石林，大大小小的瀑布群，星罗棋布的溶洞，幽深的峡谷和深潭，多姿多彩的民族风情，使黄果树成为我国内容最丰富、旅游价值和科研价值都很高的喀斯特瀑布群游览区。
　　但另一方面，由于景区内居住着3.5万多的布依族、苗族农民，过量的人口载荷和缺乏有效的管理，使得垦荒量逐年增加，水土流失加剧，石漠化现象严重。
　　尽管落选“世界自然遗产”称号后，景区加大了的植树造林力度，但专家认为，植被覆盖率（连灌木丛在内）到今年也仅仅达到20.5％，远远达不到恢复景观和涵养水土的功效。
　　从1999年开始，黄果树景区实施了外围绿化工程和退耕还林工程，完成绿化造林和封山育林近3万亩，退耕还林1.5万亩。但是几项能够从根本上改变黄果树瀑布命运的大型项目：“黄果树国家森林公园建设工程”、“珠江上游防护林二期工程建设”、“石漠化治理”等项目，耗资至少在5亿元以上，虽早已立项，却迄今也没有资金实施。如果按照计划，建成这些项目，预计用8至10年的时间，黄果树景区的森林覆盖率可达到55％。
　　当然，这仅仅体现了规划设想美好的一面。如果从黄果树瀑布面临断流危机的角度来看，不少专家认为，光光在景区内的喀斯特地貌上封山育林，等待小树苗在贫瘠的薄土上缓慢成长，根本解决不了大瀑布面临的断流危机，必须植上一定规模的大树林才能起到涵养水分的作用，但是为此每亩造林费用将翻上几倍。另一方面，仅仅在165平方公里的景区范围内植树造林也仍然不能从根本上解决问题。专家认为，黄果树瀑布位于珠江水系北盘江支流打邦河上游，而这一河流上游地区又是贵州省生态破坏和石漠化现象最为严重的地区之一，如果不能在上游地区实施大范围的退耕还林和封山育林，很难遏止瀑布水量逐年减少的趋势。但是，这一切都需要大量资金，而窘迫的财力显然对此力不从心。
　　门 票 之 争
　　每年3000万以上的门票收入，该由政府——风景区管委会来收取，还是由企业——黄果树旅游集团公司来收取？在过去大约4年多的时间里，一直是困扰着黄果树风景区当事各方的一道难题。
　　更为尴尬的是，这道难题的出现，居然是在贵州省下决心理顺长期混乱的黄果树旅游管理体制之后。
　　争议的焦点在于门票是否经营性资产。
　　贵州省政府的文件提出了“经营性资产”的问题，但对作为景区主要收入来源的门票收入是否属于“经营性资产”并未作明确界定，这在某种程度上为争议的出现埋下了伏笔。
　　事实上，几乎从双方分头挂牌的一开始，风景区管委会就一直对由旅游集团公司收取门票提出异议，两年来从未停息。双方各执一词，均通过各种渠道向上不断反映，大打笔墨口舌官司。
　　据悉，1999年9月2日，建设部城建司在对黄果树景区门票管理权属的答复中明确指出：“门票是政府对风景名胜资源实行统一管理的重要手段，是国家利益的惟一体现，也是风景名胜区保护管理的重要经济来源……门票经营权的转移，不仅使政府失去了必要的保护管理资金，也使国家对风景名胜资源的所有权受到肢解，属于‘变相出让风景名胜区资源’的行为。”此外，建设部的其他一些文件也确认门票不属于经营内容。
　　在过去的一段时间，来自政府方面一种普遍的看法是，管委会负有组织实施风景区总体、详细规划，建设、管理生态、基础设施、公共服务设施及社会化服务事业等主要职责。然而，去年，管委会辖内财政税收仅400多万元，而辖区有近800名财政供养人员，门票收入旁落，使其根本没有财力支撑上述工作正常开展。
　　有人士为上述见解加以佐证：企业的经营目标是追求利润最大化，不会也不可能拿出大量资金对瀑布景观至关重要的周边生态进行建设，两年中安排给旅游公司的4000亩造林任务，1亩也未完成。由于公司对景区形成事实上的垄断经营，亦令其他投资商望而却步。
　　而据旅游公司方面称，1999年9月，甚至在动用了公安部门的情况下，管委会曾经收取了两天的门票，后经省里有关方面干涉，方将收票权交还公司。
　　“假设上海市政府缺钱，会否自己去卖桑塔纳？”对此，黄果树旅游集团公司有关领导用一个比喻开头向记者表示：门票该由谁来收，本不应成为问题。政府既然对门票收入征了税，就说明其已经承认门票是一种商品，如果人家投了资，政府却来坐收门票，哪个投资商还敢进入？既当管理者，又想当经营者，这才是真正的“垄断经营”，谈何政企分开？政府的职能应该是为企业搞好服务，创造一个公平良好的竞争环境、投资环境，企业发展了，政府的税收自然会多起来。
　　利 益 之 争
　　作为全省旅游体制改革试点单位，围绕景区的一切争议的背后其实就是利益问题。
　　过去，由于景区地跨镇宁、关岭两个自治县，风景区管理处又是个典型的“政企不分”、与省市县三级政府及建设、旅游等职能部门都有“交道”的机构，导致景区内诸多矛盾十分突出，极大地制约了旅游产业化步伐，黄果树旅游收获的实际经济效益与其巨大的品牌和景观价值并不相称。
　　从1999年开始，贵州省决心按市场经济规律来理顺旅游体制，首当其冲的就是黄果树。4月21日，在时任副省长郭树清博士的主持下，省政府发出了在国内堪称领风气之先的有关通知，决定以“全省统一规划，属地行政管理，部门行业指导，企业自主经营”为原则，以黄果树景区为重点，着手理顺全省旅游景区管理体制。7天后，黄果树风景名胜区管理委员会和黄果树旅游集团公司分别挂牌成立。与原有的旧体制不同，管委会被赋予了相应的政府职能，包括镇宁、关岭两县部分乡镇的36个行政村在内的115平方公里的区域划归其托管。
　　为了更好地将旅游资源的开发与市场经济规律相结合，2000年2月15日的贵州省政府省长办公会进一步研究决定，在对历史形成的省市县三级国有投资进行产权界定的基础上，充分考虑市县利益，将黄果树中心风景区内经营性存量资产剥离出来作为国有资本金，组建贵州黄果树旅游（集团）有限公司，省及市县分别持有公司股本的55％和45％，且5年内省让利按40％分成、市县按60％分成，5年后再按股分成，三级收入全部用于景区建设的再投入，不得挪用。省政府寄望旅游公司以黄果树瀑布为龙头，尽快成为上市公司，在全省旅游资源的开发、经营、融资等方面写出新篇章。 
　　有人这样评价这次改革：“改革告别了政企不分，打破了条块分割，又顾及了各方利益，比较合理，堪称划了个动人的圆圈。”
　　按照有关方面设想，在体制问题理顺之后，风景区的管理和规划工作步子就可以大大加快，并为此制定了一揽子计划：投入大量资金，用5至10年时间为黄果树瀑布全面整容。首先投资2.8亿元，修建一个占地面积8平方公里的黄果树新城，建成后，将中心区内的3000多户人家和位于瀑布旁的黄果树镇全部迁走，并将新建3座污水处理厂和排污系统，从而大幅度降低中心景区内的人口量、建筑量、垦植量、排污量；其次，在规划面积165平方公里的风景区内大规模植树造林，使景区内的森林覆盖率提高到52％；考虑到大瀑布水量的逐年减少，从上游引水调控瀑布水量的计划也提到议事日程上。
　　但是，重新设置的管理体制并没有设想中的那么行之有效，管委会和旅游公司不断为管理权限扯皮。黄果树新城的建设完工为期尚远；旅游股份公司上市筹集更多建设资金的计划悄无声息，每年的造林绿化工程虽然照常进行，只是进度缓慢。
　　作为省级国有资产的掌控者，身兼贵州省旅游投资有限公司董事及黄果树旅游集团公司董事长的高星是这样解释黄果树改制效果滞后的原因，他认为贵州省对黄果树体制改革起初的思路是对的，但结果并不令人满意，因为在改革的实际操作中，经历了很大的变革，主要是涉及到了省、市、县三级的利益，其中特别是在对市县里为什么只占45%的股份，及其45%具体到底体现在哪里的问题的认识上发生了严重的冲突。
　　贵州省政府对这个争议较大问题提出了两条意见：首先，5年内，省里不参加分红；其次，所有公司发生的利润就地投入，就地发展。并且指出，为了全省的利益，必定要损失一些局部的利益。但是考虑到镇宁、关岭两个自治县比较穷，省里决定在财政其他方面对其进行补偿。
　　但高星坦言，其实，所谓的体制问题不过是原来的一些历史遗留问题，因为管委会和旅游公司的人来自于一个地方，本来就有矛盾，后来又把原来工作中的恩怨带到了新的工作岗位上，互相不配合，而省里对这些问题及其一些相关利益和体制上的考虑比较粗，不够到位和周全，所以造成了管理上的混乱和不衔接。
　　现在，贵州对这个“烫手山芋”有了新的认识。首先，在安顺市同意省里改革思路的前提下，把省里的55%股份划归安顺全权管理，省里不再介入。但是由于安顺是个贫困地区，在财政的投入上极其有限，为此省里又提出了四条意见，1、对公司的企业产权作进一步界定；2、管委会，公司职能作进一步界定；3、制订黄果树风景区管理办法具体细则；4、在门票税后再收取资源有偿使用费20%。其次，对管委会和公司的领导班子进行调整。为了杜绝将原来的历史上的矛盾带到了工作当中，管委会班子干脆一刀切全部换掉。
　　正当高星认为黄果树体制改革趋于理顺的时候，一个新的问题又出现了：贵州省决定将旅游投资公司并入省基本建设投资公司，人员和职能全部重组。老公司虽已撤销，新公司尚未挂牌，深化黄果树的体制改革暂时搁置。
　　为了不影响正常工作，黄果树集团公司现任董事会选举管委会副书记、主任袁德刚担任副董事长，并由高星委托袁德刚全权代理董事长职务，履行法人职责。
　　对于外界认为此举属于体制倒退的说法，高星认为这种现象只是过渡性的，大趋势必然要分开，因为体制改革也必须从实际出发。
　　旅游公司副董事长李勇也表示，政企分开是发展旅游产业的惟一出路，但政府首脑与企业法人合为一体，也不失为现阶段景区发展的理性选择。他认可现在集团公司与管委会的关系，觉得磨合较好，双方的积极性都很高。
　　李勇还指出，黄果树景区20多年政企不分的历史积弊不可能短时间革除。
　　观 念 之 后
　　记者采访过程中发现这样一个问题，不管是哪一个采访对象，不管其处于何种位置，都指出围绕黄果树体制问题的背后有一个不能回避的问题就是观念。
　　记者注意到，2001年4月23日，由旅游公司投资，被许多人看好的陡坡塘瀑布景区开发施工工地被管委会下令停工。据了解，作为双方分歧的具体表现，这样的事情已多次发生。同样被下令停工的，还有黄果树宾馆保龄球馆等工程，而以大型电扶梯替代现有索道的项目进展得也并不顺利。
　　管委会有关人士解释，对陡坡塘等项目作出停工决定，是因其没有办理某一相关手续，甚至干脆就是无项目立项手续、无环境质量评价、无规划审批手续、无建设施工手续的“四无”工程。按理，在景区内任何开发、经营行为，未经地方政府批准和特许，均为违法或违规。
　　旅游公司有关人士则称，管委会的行为是“屁股决定脑袋”，如保龄球等项目，系管委会有的人员在管理处时操作的，现在换了位置，竟又倒过来进行查处。
　　与旅游公司认为管委会企图“以政代企”、“观念需要转变”如出一辙，管委会也指责旅游公司“以企代政”、“尚未从原管理处的旧工作观念和拥有的某些政府职能中转变过来，还习惯于‘我说了算’”。“政企分开”、“观念转变”成了双方共同高扬的“旗帜”。
　　尽管原来的分歧现在已有缩小的趋势，但双方都承认“内耗”、难以形成合力对景区建设发展带来的负面影响。
　　袁德刚告诉记者，以国内类似景区的水平估算，正常情况下，黄果树仅年门票收入就应该上亿元，这样做正可谓是因小失大。
　　记者在黄果树瀑布景区采访时还有一个发现，许多外地人对黄果树的认知上存在误区，而根本不知道黄果树其实是个景区群，比如七公里之长的天星桥风景区有天星溶洞、银面坠潭瀑布、天然水上盆景园，附近还有陡坡塘瀑布、人工盆景园等，风景之壮美，实在令人深深触动。但是遗憾的是，外界的人一直以为黄果树瀑布只有瀑布，甚至认为只有黄果树瀑布一处，可见黄果树在整个景区的推广策略上还缺乏开阔的思路。
　　另外在景区的管理上仍显欠缺，记者在管委会旅游局工作人员陪同采访过程中，一个正规受过培训的景区专业摄影人员借用给记者的胶卷竟然是个假卷；在黄果树瀑布景区的出口处看到一群追客兜售的小孩，管理人员竟然磨磨蹭蹭地不愿处理……
　　黄果树景区旅游局局长周云虹记者表示，由于长期以来管理不到位，过去乱搭乱建、违法违规建房、占道经营、户外广告混乱不规范等遗留问题较多，要彻底改变尚需一定的时间。
　　贵州省社会科学院城市经济研究所所长胡晓登甚至指出，其实不光是黄果树的问题，还是整个贵州的旅游产业，说到底都是体制问题，许多问题的产生都是体制所生出的“恶果”，可以说是成也体制，败也体制。首先，贵州省的旅游产业基本都是国有体制，以国有资本为主，几乎所有的风景名胜，都耀动着政府作为管理者的身影。在产权结构，管理体制，资本构成方面，全是国家在运做。
　　胡晓登指出，政府放权让利于民，形成多元的资本结构，是贵州旅游体制的根本性问题，只有市场才能把旅游真正做强做大，而仅仅依靠政府做企业只能是死路一条。
　　与此同时，进行多元化的产权制度改革是提高经济效益的核心，没有多元化的现代化企业制度再好的制度也不行。胡晓登认为，整个贵州旅游产业再也不能维持以国有体制，国有资金控股体制内循环模式发展了，体制改革应当在国际平台上寻求新的产权架构。
　　贵州省旅游局副局长杨俊提出，如果仍然维系现有的改革，无非是面多了和水，水多了和面，根本上是解决不了问题的。
中国广播网 20030820

关键词 自然保护区  绿化  造林  退耕还林  生态  环境  环保  图片