聚焦中国生态:生态补偿机制中的利益迷局

有多少人会不计较价格而选择品质好的水呢？专家认为，在城市里实行这一方案不会遇到抵触，因为已经有很多家庭这样做了。市场上，一桶纯净水的价格远远高出一吨自来水的价格。
那么，如何让居民在打开水龙头时就能够知道水的质量以及自己的钱到底花在哪里呢？在商业上，这是一个非常简单的命题，正如俗话说的“一分钱一分货”。但将这一命题扩大到整个水库乃至流域并将之制度化时，就出现了一个极其复杂、牵涉面广、触动利益极多的问题。
这就是令许多专家都不愿多谈的生态补偿机制。
事实上，无论政府还是专家，都认为生态补偿机制必须建立，而且国家早就提出了大原则——“谁受益谁补偿”。但对重要的生态功能区、大江大河、中小流域、诸多城市饮用水源保护区、自然资源开发过程中的补偿、经济转轨时期的历史遗留问题等等难题，专家们依然疑虑重重。
“据我所知，几乎所有的发展中国家都没有很好地解决这个问题。”中国科学院科技政策与管理科学研究所教授王毅说，由于生态补偿问题与生俱来的浓重行政色彩，即使可资借鉴的国外经验也在我们这里显得苍白无力。
专攻经济地理和区域发展的陆大道院士说：“到了让科学家去研究、让政治家坐到一起去谈判的时候了。”
地方等中央
地方政府呼吁中央制定生态补偿机制的心态尤为迫切。
江西省水利厅厅长孙晓山在今年4月27日举行的“中国水土流失与生态安全综合科学考察（江西片区）”院士专家考察团座谈会上再三强调，江西最早提出了“山江湖”理念，推行了“治湖先要治江，治江先要治山”，从根本上杜绝了水土流失现象，但也为此付出了太多的代价。
“说直接点儿，就是我们拿贫穷做代价，保护了从江西境内流到下游的水常年维持Ⅱ类水的标准。”孙晓山举例说，如果不能很好控制东江上游的水土流失，江西每年的土壤侵蚀模数就将增加1000吨。作为深圳、广州等地的重要饮用水源，东江水质水量与珠江三角洲地区经济发展息息相关。然而长期以来，东江上下游之间，特别是江西源区与广东境内沿线地区之间，在东江水源保护问题上存在利益冲突，水源保护和经济发展的现实矛盾并没有得到根本解决。
地图上显示，东江源区包括江西省的寻乌、安远、定南三县，东江流经广东省的河源、惠州、东莞三市汇入珠江。
源区对水源生态的保护已经付出很高代价，作为经济发达的下游受益省，广东是不是能够给予源区一定的生态补偿？
孙晓山在接受《科学时报》采访时说：“广东虽然是受益者，但没有理由让它补偿江西，因为广东已经向国家交纳了足够的税额。江西的损失应由国家财政转移支出作为补偿。”
但事实却是，即使江西打算向广东提出补偿要求，操作起来恐怕也是困难重重。“深圳水库已经上市了，市场化经营。我们找它们是要不到钱的。”与会的江西省副省长胡振鹏半开玩笑地说。
在如何获取生态补偿问题上费尽心思的不独江西。
去年11月，院士专家考察团在云南、四川考察时，对于“建立资源输出地与生态保护区补偿机制势在必行”的观点，四川省水利厅副厅长朱兵有过一段详细的阐述：“作为资源输出地，在生态环境上付出了沉重代价。我省三州地区是西南林区的重要组成部分，为支援国家生产建设对木材的需要，约有16万森林工人在那里不间断地从事了40多年的采伐，而当时国家仅花七八元就调走一方木材。这些地方为支援国家建设，作出了巨大贡献和生态牺牲。由于一直没有对这种长时间、大规模的生态‘透支’给予足够、及时的补偿，造成生态欠账，导致环境恶化，极大制约了这些地区的可持续发展。另一方面，四川又是水能资源富集地，‘跑马圈水’现象非常突出，加剧了生态环境的恶化。但由于国家政策不完善，资源输出地仅得到少量税收，当地群众只得到极低的补偿。付出与回报明显不合理，群众怨气很大。”
朱兵给出的建议是，国家应尽快出台诸如征收生态税、建立生态补偿基金等具有可操作性的资源输出地与生态保护区补偿机制方面的具体政策措施。
难在科学标准
据记者了解，目前，我国有很多科研人员在做有关生态补偿机制的政策研究，而且也有各种不同形式的调研和探讨。国家环保总局政策研究中心的“中国生态补偿机制政策研究”课题组就计划到今年8月拿出一个最终的书面成果，作为政策建议直接提交国务院。其中，水的补偿上至国家、下至个人，涉及范围最广。水利部也从今年4月中旬开始，开展了一次为期一个月的大型调研。
但是王毅认为，“补偿问题涉及空间、产业、经济、社会等很多方面。理论上讲，目前还没有一个科学的标准。即使有标准也很脆弱，很难量化。可以说只有相对标准，没有绝对标准。比如，小流域补偿就可以有标准，上游提供Ⅱ类水，下游就可以补偿多少数额。但这个数额很难界定，因为上游为维护Ⅱ类水究竟有多大损失，很难量化；更何况生态建设的效益不能完全用金钱来衡量，水土保持就不可能是一个短时期内靠钱能堆出来的。因此，只有相对的标准，没有绝对的标准。”
陆大道认为，现在提大流域的补偿时机不够成熟，因为首先很难界定受益群体，而且如何补偿，光建几个污水厂是远远不够的。
王毅说：“关于生态补偿问题，今后国家层面将主要以财政转移支付为手段。而如果没有理论支持，区域之间就只能是一个案例一个案例地坐下来谈判，从案例中逐渐摸索标准。但在初期阶段，谈判将是一个艰难的过程，这决定了区域之间的补偿也将是一个漫长的过程。”
即便中央短时期内能够给出政策，也仅限于给出大原则，减少地区间的谈判难度。因此，王毅建议，最实际的做法是省级内部先行动起来，加紧建立地区间的补偿机制，不能坐等国家政策。
地方应先行试水
有想的就有做的。
据记者了解，一些地方已开始这方面的探索和尝试，如攀枝花市政府出台政策，按所采原煤2元/吨收取水土流失防治费和补偿费，并安装了电子计费系统。2004年，仅宝鼎煤矿就收取了1400多万元，用于宝鼎矿区水土流失治理和解决无生存条件农民的搬迁安置问题，效果很好。
2004年9月8日，浙江省金华市金东区傅村镇和源东乡签订生态补偿协议，虽涉及金额仅有10万元，却似乎更有启迪意义：傅村镇每年向位于自己两条溪水上游的源东乡提供5万元，作为对源东乡保护和治理生态环境、保护下游用水安全以及为此而造成的公共财政收入减少的补偿费用，协议期限是两年。经过一系列的成功探索之后，2005年9月，浙江省政府制定出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，要求全省各地按照生态省建设的战略部署，进一步加大生态补偿力度。
据悉，贵州省也将从今年开始，对境内主要河流因上游工业生产、生活污染对下游造成环境破坏的情况给予补偿；因上游保护有效使下游生态环境保持良好的，下游地区也将给上游地区补偿。
水利部水土保持司司长刘震一直关注水土保持生态补偿机制的调研，他认为：“地方上目前的尝试很好，积极探索和逐步建立水土保持生态补偿机制，方向还应是以工补农、城市支持农村的大政策。”他建议采取“以工补农”、“以煤补农”、“挖黑补绿”等多种形式支持小流域治理，从能源、水资源等收益中提取部分资金，用于上游地区或当地流域治理。
对大流域、老少边穷及西部地区，王毅赞成国家补偿。除此之外，应由地方自建专项措施予以解决。
依然是政府角色
关于生态补偿机制，国家环保总局前副局长汪纪戎的理想框架是，通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和对资源要素管理进行部门补偿等三种方式，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。
对于仅依靠行政手段实现生态补偿，汪纪戎曾向媒体表达了心中的疑虑：破坏生态的行为很大程度上源于一些地方的政绩冲动；补偿时由于部门分割、空间分散、行政色彩浓厚，管理成本趋高，往往难以到位；且补偿受益者与责任主体脱节；多渠道的补偿办法又无法与生态绩效直接挂钩，投入效果大打折扣。
王毅建议：“生态补偿要做到双管齐下，即从上而下出原则，从下而上走实践，最终落实到制度层面。”
如此补偿势必牵涉到政府手段和市场手段两种力量。王毅指出，大流域及可操作范围内的区域，还是应以国家立项为主要手段，划拨经费支持，诸如长江流域实施的“长治工程”等。
福建水土保持委员会办公室副主任阮伏水博士，向记者介绍了一个正由他们牵头做的对水库库源生态环境保护加以补偿的提案，算是“市场手段”的一个尝试。主要方式是：在受益区的水费中每吨水多收取5分钱（即居民出费），地方财政再投入一部分（地方政府有义务投入），社会募集部分资金（倡导社会捐款），将来自这三部分的捐款汇集为一个基金，由民间组织与政府共同管理，请相关咨询公司出规划。财务状况每年向社会公开，做到公共事业全社会参与。
针对此案例，王毅说：“政府的职能应转向服务型，主要责任是监控，建立一套完整的评估体系。要让百姓掏钱，就要请公众参与听证会，使其民主化。当然，这需要一个转变过程。”
阮伏水也表示，这件事操作起来难度很大，没有五年十年的努力估计拿不下来。但他很有信心，认为只要找到突破口，慢慢就能做起来。
王莉萍 科学时报 2006-05-08

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