三江源国家公园“探路者”：只愿一江清水向东流

　　引言
　　“绿水青山就是金山银山”，15年前的8月，时任浙江省委书记习近平在安吉县余村考察时，首次提出这一理念。
　　也是8月，2019年，在首届国家公园论坛开幕之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发来贺信指出——中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。
　　建设国家公园体制，是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。
　　在“两山理念”提出十五周年之际，在国家公园论坛贺信一周年之际，封面新闻记者深入试点中的三江源国家公园，实地探访，一线对话，试图探寻我国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的“中国答案”。
　　按照规划，今年我国将全面完成国家公园体制试点任务，完成国家公园体制试点验收，并正式设立一批国家公园。
　　极端最低气温-48.1℃，平均海拔4500米，这便是位于青藏高原腹地，被评价为我国生存环境最恶劣地区之一的青海省果洛州玛多县。正是在这个地方，甘学斌工作了超过三十年，他现在的职务是玛多县副县长兼三江源国家公园黄河源园区管委会专职副主任。
　　7月23日，在位于玛多县城的黄河源园区管委会，甘学斌掷地有声地回了记者一句话——“确保一江清水向东流，正是我们的目标”。
　　玛多，藏语之意为黄河源头，面积2.53万平方公里，是青海海拔最高的县，也是青海人口最少的县。全县14400人，人口密度每两平方公里一人。高寒缺氧，环境严酷，自然条件恶劣，同行司机告诉记者，好几次见到有人刚到玛多，就因严重的高原反应“打道回府”。
　　四年前的2016年3月，中办、国办印发《三江源国家公园体制试点方案》。2016年6月，三江源国家公园管理局挂牌成立。
　　试点之中的三江源国家公园，包括玛多、治多、杂多、曲麻莱四县和可可西里自然保护区管辖区域，是长江、黄河和澜沧江的源头汇水区，被誉为“中华水塔”。
　　7月21日深夜，封面新闻记者在西宁探访三江源国家公园管理局，获悉的数据显示，长江源、黄河源、澜沧江源3个园区总面积12.31万平方千米，超过了三江源面积的三分之一。而这个面积，也超过了长江入海口涉及的江苏、上海两地面积的总和。
　　甘学斌38岁从玛多县原发展计划委员会主任升任副县长，至今已14年。在同事眼中，他被称作最熟悉玛多和黄河源的领导之一。而如今，他和黄河源园区管委会的同事，以及试点中的三江源国家公园的同事们，在媒体眼中还多了一个评价——国家公园的“探路者”。
　　绿水青山如何变成金山银山？如何让百姓实实在在感受到生态环境之变带来的生活之变？这是甘学斌和同事们常常思考的问题。而随着三江源国家公园体制试点不断推进，他们感受到，从“首富县”跌为“脱贫县”的玛多，已迎来新机遇。而这种机遇，三江源地区都正在受益。
　　01　从“首富县”到“脱贫县”
　　在甘学斌记忆中，玛多曾是“全国最富的县”，“上世纪80年代初，玛多畜牧业经济繁荣，牧民人均纯收入居全国之首”。但这段辉煌，对当地许多“90后”来讲，早已成为陌生的历史。虽然在玛多县政府网站还能查到相关表述，但现在看来更像一种以史为鉴的警示。如今的玛多，是国家级扶贫开发工作重点县。
　　成于草场，败于草场，受益于自然的恩赐，也受累于生态的“回击”。三江源国家公园黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让依然记得当年生态恶化的场景——草场退化、鼠害严重、黑土滩面积扩大......
　　甘学斌也依然记得这样一段往事——二十一世纪初，随着国家“三江源”生态战略实施，585户2334名黄河源儿女响应国家“保护生态、减人减畜、退牧还草”号召，主动迁出了世代繁衍生息的家园。
　　为了保护黄河源头生态屏障，为了黄河中下游乃至全国的生态文明建设，甘学斌认为，“这片土地上的人民做出了巨大牺牲”。
　　曾经的“首富”玛多，后来的贫困程度有多深？记者从玛多县政府获得的一份数据显示——2011年被国务院扶贫开发领导小组确定为国家扶贫开发工作重点县后，贫困村达11个，建档立卡贫困户1710户5127人。
　　而关于之前“返贫”的原因，玛多县在一份情况说明中提到了多种因素——自然条件、发展起点、经济结构、科技力量、人口素质、制度创新、市场机制等。
　　2016年3月，中办、国办印发《三江源国家公园体制试点方案》。4月，青海启动三江源国家公园体制试点，并出台《三江源国家公园体制试点机构设置方案》。6月，三江源国家公园管理局（筹）挂牌，长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会（管理处）成立。与此同时，三江源国家公园的扶贫之路，也开始了全新“探路”。
　　记者在《三江源国家公园管理局关于“三区三州”深度贫困地区脱贫攻坚工作情况的报告》中，注意到这样一句话——聚焦生态保护和民生改善抓工作、促扶贫。
　　而在采访中，一项“探路式”尝试也多次被提起——试点中的三江源国家公园，创新建立并实施了与国家公园体制相适应的生态管护公益岗位机制，1.7万余名生态管护员持证上岗，全面实现园区“一户一岗”。这其中，就包括建档立卡贫困户7398户。“每个月有1800元工资”，记者在三江源采访时，多位生态管护员告诉记者，正是有了这份收入，他们得以“脱贫摘帽”。
　　甘学斌也认为，通过设置生态公益岗位，对牧民脱贫解困、巩固减贫成果发挥了保底作用，促进了生态保护与民生改善相协调。“生态惠民、生态利民、生态为民，黄河源园区3042名生态管护员持证上岗，户均年收入增加达2.16万元。”
　　02　从“门票经济”到“生态经济”
　　探索绝不仅限于此，三江源国家公园管理局表示，扶贫工作始终贯穿于公园管理、生态保护、生态体验和环境教育、社区发展和基础设施建设、产业发展和特许经营五个专项规划中。
　　“创新产业和社区发展模式”，在采访中也多次被提及。而制定《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法》，也被评价为具有现实意义的“探路”。
　　在玛多采访时，甘学斌透露，《黄河源园区生态体验方案》《黄河源园区特许经营实施方案》已编制完成，并与有关公司签订了特许经营协议，制定了访客预约流程和管理规范。
　　黄河源园区包括三江源国家级自然保护区的扎陵湖—鄂陵湖和星星海2个保护分区，面积1.91万平方公里。涉及玛多县黄河乡、扎陵湖乡、玛查理镇，19个行政村，2687户7411人。这里有享誉世界的源头湖泊、湿地生态等景观。
　　“国家公园既要提供优质的生态产品满足高质量休憩、教育体验，也要让本地人获得更好的生存和发展机会。”但甘学斌强调，在国家公园建设中，“生态保护优先”必须高于一切。
　　全民公益性是国家公园三大理念之一，记者在国家发改委2018年印发的《三江源国家公园总体规划》中也注意到——探索建立政府主导、管经分离、多方参与的特许经营机制，调动企业和社会各界，特别是广大牧民群众参与的积极性，提升他们的存在感、获得感。
　　采访中，甘学斌提到一个细节，“黄河源园区管委会办公楼，以前是规划做’房车营地’的。”从曾经的“门票经济”到现在的“生态经济”，在当地人眼中，这栋楼的命运改变，也折射出从“利用黄河源”到“保护黄河源”的思路之变。
　　在三江源，生态保护与发展体制机制示范村建设也正在试点。2019年，澜沧江源园区昂赛大峡谷特许经营试点项目接待生态体验团队98个，经营收入已超百万元。
　　“严格履行特许经营准入，明确特许经营主体应履行义务，确保特许经营活动依法依规开展。鼓励引导当地牧民参与国家公园建设，扶持从事公园生态监测、生态体验、环境教育服务、生态保护工程劳务等工作，使牧民在参与生态保护、公园管理中获得稳定收益。”三江源国家公园管理局有关负责人还表示，“保持草原承包经营权不变，通过发展生态畜牧业合作社，积极探索特许经营方式对园区草原进行科学利用。”
　　数据显示，2016年，也就是三江源国家公园体制试点当年，仅玛多就实现了5个贫困村退出，676户2093人脱贫。到2018年底，玛多实际稳定脱贫1721户5075人，11个贫困村全部退出……
　　如何搭建牧民发挥生态保护主体作用的平台与载体？如何使群众更多享受改革红利？如何不断激发群众参与生态保护的动力？除了玛多，在三江源其他地区，也在探索生产生活生态联动的有效途径。
　　7月24日，长江源园区曲麻莱县“扶贫街”，巴干乡麻秀村集体产业麻秀商务宾馆醒目矗立。
　　三江源国家公园曲麻莱管理处规划部部长才仁旦周说，距曲麻莱县城约70公里的麻秀本是纯牧业村，恶劣的自然环境和闭塞的交通让牧民们脱贫无路、致富无门。
　　两年前，麻秀村在“扶贫街”租赁了这栋千余平方米的小楼，改建成商务宾馆，“刨除开支，一年就实现了40万元利润。”才仁旦周说，为了更好的脱贫攻坚，麻秀村不少妇女来宾馆打工，每月工资3000多元。
　　除了宾馆，还有饭店，除了加油站，还有客运公司。三年前，麻秀村利用北京对口援建单位援助的20万元，成立了一家客运企业，拓展了到玉树、格尔木的线路。“每周都有班车，不仅增加了村里收入，也使曲麻莱人出行更加方便。”才仁旦周还透露，以合作社形式，利用高寒草场发展生态畜牧业，也成为麻秀村的新尝试，“全村191户建档立卡户利用产业到户资金，每户购买7只母羊入股，每年都能拿到分红。”
　　03　从“九龙治水”到“合力而为”
　　国家公园体制试点，关键在于“试”体制机制。
　　2016年4月，《三江源国家公园体制试点机构设置方案》出台，同年6月，三江源国家公园管理局（筹）挂牌，长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会（管理处）成立。与此同时，试点涉及的四个县政府大部门制度改革完成。园区整合了4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立了覆盖省州县乡的4级垂直统筹式生态保护机构，并在各村成立牧民生态管护队……
　　甘学斌透露，按照打通梗阻、突破藩篱等原则，整合了玛多县自然资源和生态保护部门的机构职责、划转人员编制55名，组建黄河源园区国家公园管理委员会，负责园区内外自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等。管委会内设综合（党群）部、规划财务部、生态环境和自然资源管理局，下设资源环境执法局和生态保护站。园区内3个乡（镇）政府加挂保护管理站牌子，增加相关保护和管理职能。“从根本上解决了政出多门、职能交叉、职责分割和执法碎片化等长期影响生态保护成效的很多遗留和现实问题。”
　　也正是有赖于此次改革，“九龙治水”局面被改变。三江源国家公园黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让表示，整合国土、水利、环保、林业等部门职责和机构，组建生态环境和自然资源管理局后，形成了“山水林草湖”一体化管理体制，实现了“一件事情一个部门管理”的目标，形成了合力。
　　但他也表示，三江源国家公园实施了4县“大部制改革”，整合了林业、国土、环保等部门职责，建立了集中统一的保护管理和执法机制，“但果洛州、青海省还是各部门分设，我们也就需要分头联系、协调。”此外，在执法中也出现了新情况，他以“涉地案件”举例，“涉事单位要求出示国土部门执法证，而这个执法证我们并没有。”
　　机构职能未完全协调，统一管理体制机制未完全到位，使得执行难题开始显现。除了曲洋才让，甘学斌也提到这个问题。
　　曲洋才让还透露，“没有上位法依据”，“无法可依”已成为试点遭遇的一大障碍。
　　国家公园是前所未有的新生事物。对于未来，都需要探索，也必须探索。
　　2020年年初，全国人大环境与资源保护委员会透露，国家林业和草原局已形成《国家公园法（草案）》报送稿，正在进一步修改完善。
　　6月28日，三江源国家公园管理局对“《三江源国家公园条例（试行）》实施细则”的规定内容、合法性、规范性文件出台主体及方式等进行了综合审查。各园区管委会目前正组织相关人员，根据审查会专家组提出的意见建议进行修改，修改完善后报三江源国家公园管理局印发。
　　04　从草原利用者到草原保护者
　　在前往扎陵湖之路上，三江源国家公园黄河源园区管委会生态环境和自然资源管理局副局长马贵停下车，来到公路边的一片草原。不远处的山脚下，藏犬陪伴的羊群，而附近鹰架上，偶尔还会有红隼歇脚。
　　“这里曾是黄河源地区有名的黑土滩，过去这条路两边基本看不到草，鼠害猖獗，牛羊都失去了食物……”马贵透露，“目前仅玛多就统筹实施了总投资3.73亿元的黑土滩治理、草原有害生物防控、湿地保护、湖泊群治理、生物多样性保护、环境综合整治、生态体验和环境教育、生态保护设施、管理能力建设等续建和新建项目。”
　　经系统保护，黄河源头已呈现湖泊面积扩张、植被覆盖度增加、河流径流量增大等生态环境趋好态势。青海省卫星遥感中心数据显示，2004年以来，黄河源头“姊妹湖”扎陵湖、鄂陵湖的面积呈先增后减再增加的波动变化趋势。2018年扎陵湖水体面积较上年、历年（2004—2017年）平均分别增加1.6%、1.2%；鄂陵湖水体面积较上年、历年平均分别增加6.5%、2.8%。同时，从三江源地区牧草分布及生长情况分析，2018年三江源地区牧草高覆盖度草地较2017年增加了9.7%。
　　“如果源头的黑土滩不治理，黄河中下游的’悬河’问题将更严重”。马贵透露，为了更好的恢复生态，玛多还完成了草原征占用、景区设施拆除等6个“环保督查问题整改回头看”问题的整改。而为了保障自然资源和生态资源安全，全面禁止自然保护区旅游活动，黄河源园区已劝返游客2800人次，车辆1020余辆。
　　在这片土地，山水林田湖草是生命共同体。确保一江清水向东流，每一个管理细节都不能忽略。
　　2019年6月，中组部、中宣部表彰第九届“人民满意的公务员集体”，三江源国家公园黄河源园区管委会获得殊荣。甘学斌代表管委会到北京参加表彰大会，受到了党和国家领导人的亲切接见。
　　“坚守在黄河源一线的干部、民众耐得住寂寞，经得起诱惑。”谈及黄河源的工作，甘学斌坚信“需要一种理想、一种精神”。
　　国家公园管理局组织的第三方评估报告显示，三江源国家公园体制试点启动以来，生态环境质量得到提升，生态功能得以巩固，主要保护对象得到了更好的保护和恢复。
　　7月21日，国家林草局新闻发言人黄采艺在发布会上透露，国家公园体制试点评估验收工作已启动，将向社会推广国家公园体制试点在理顺管理体制、创新运营机制、平衡保护与发展的矛盾等方面的亮点和经验。
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　　三江源国家公园大事记
　　2015年1月，国家发展改革委等13部委联合发布《建立国家公园体制试点方案》。
　　2016年3月，中办、国办印发《三江源国家公园体制试点方案》。
　　2016年4月，青海启动三江源国家公园体制试点，出台《三江源国家公园体制试点机构设置方案》。
　　2016年6月，三江源国家公园管理局（筹）挂牌，长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会（管理处）成立，4个县政府大部门制改革完成。
　　2016年9月，中央编办批复设立三江源国家公园管理局，为青海省政府派出机构，规格为正厅级。
　　2016年12月，三江源国家公园管理局将《三江源国家公园条例》（试行）征求意见稿报送国家发改委。
　　2017年8月，《三江源国家公园条例（试行）》施行。
　　2017年9月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》。
　　2018年1月，国家发改委印发《三江源国家公园总体规划》。
　　2019年6月，中办、国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。
　　2020年1月，《关于实施〈三江源国家公园体制试点方案〉的部署意见》确定的31项重点工作任务全部完成，具备2020年设立国家公园条件。
　　2020年5月，青海印发《推动三江源国家公园设立工作方案》，就推进正式设园前期工作进行全面部署和系统安排。
　　2020年8月15日，国家林草局透露，正组织第三方对10个国家公园体制试点区任务完成情况开展评估验收，预计10月底前完成，年底将提出正式设立国家公园的建议名单。
封面新闻 2020-08-20

关键词 两山理论  绿水青山  金山银山  生态文明  生态旅游  林业产业  国家公园  生物多样性  水土保持  图片